REPUBBLICA
ITALIANA Sent. n. 147/2007/E.L.
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
SEZIONE
GIURISDIZIONALE DELLA BASILICATA
composta
dai seguenti Magistrati:
Dott. Adriano FESTA
FERRANTE Presidente
Dott. Vincenzo PERGOLA Consigliere
Dott. Giuseppe
TAGLIAMONTE Consigliere Rel.
ha pronunciato la
seguente
nel giudizio di
responsabilità recante il n.6863/E.L. del registro di segreteria, promosso ad
istanza del Procuratore Regionale nei confronti di Saverio D'AMELIO,
rappresentato e difeso, per procura a margine della memoria di costituzione,
dall'avv. Pietrangelo Jaricci ed elettivamente domiciliato in Potenza alla via
N. Sauro, n.112 presso lo studio dell'avv. Emilio BONELLI, e Alberto PASQUINO
rappresentato e difeso, per procura a margine della memoria di costituzione,
dall'avv. Vito Mario SCIANDIVASCI presso il cui studio sito in Matera al Vico
III° Cappelluti, n.1/C elettivamente domiciliato
avente ad oggetto:
richiesta di risarcimento danni in favore dell'Erario;
Visto l'atto
introduttivo del giudizio, nonché tutti gli altri atti e documenti della causa;
Uditi, nella
pubblica udienza del
15 maggio 2007,
con
l'assistenza del Segretario Sig.ra Maria A. CATUOGNO,
il Consigliere relatore dr. Giuseppe TAGLIAMONTE, il Pubblico Ministero nella
persona del Procuratore Regionale dott. Michele ORICCHIO, nonché i difensori
costituiti degli odierni convenuti.
Visti tutti gli atti e
i documenti di causa, nonchè
le conclusioni rassegnate
dalle parti, come da verbale
d'udienza;
Con atto di citazione
del 27.6.2006 - preceduto da rituale invito a dedurre del 28.3.2006 - la
Procura Regionale presso questa Sezione Giurisdizionale conveniva in giudizio i
signori D'Amelio Saverio e Pasquino Alberto chiedendone la condanna al
pagamento, in favore del Comune di Ferrandina, della complessiva somma di €
603.656,00 - maggiorata di interessi legali e rivalutazione monetaria - a
titolo di risarcimento del danno sofferto dal predetto Comune in conseguenza
degli ingiustificati pagamenti effettuati da questi verso la ditta Bitondo di
Montescaglioso e corrisposti all'esito di una lunga e complessa controversia giudiziaria
che aveva perniciosamente accompagnato l'intera vicenda amministrativa - ed i
retrostanti e presupposti dati tecnici - dei lavori di realizzazione della
strada interpoderale Ferrandina - Craco, ed alla predetta impresa affidati nel
1973 sulla scorta di un progetto approvato con delibera della Giunta Municipale
n.393 del 6.11.1970 per un importo di £ 162.375.000.
La vertenza oggi
all'esame traeva origine da una nota - prodotta nel settembre del 1999 - con la
quale il Comune di Ferrandina comunicava alla Procura Regionale presso la Corte
dei conti per la Basilicata l'intervenuta adozione, a mezzo di delibera del
Consiglio Comunale n.60 del 27.9.1990, di un provvedimento di riconoscimento di
debiti fuori bilancio riferiti ad una controversia instauratasi tra il Comune
di Ferrandina e l'Impresa Bitondo di Montescaglioso a seguito dei lavori di
realizzazione della suddetta strada
Ferrandina - Craco.
L'originario importo
dei lavori (di £ 162.375.000) di cui alla deliberazione n.393 del 6.11.1970
subiva una variazione in aumento l'anno successivo, quando, con delibera n.431
del 25.11.1971, lo stesso veniva definito in £ 183.750.000.
Ai sensi della legge
n.853 del 6.10.1971, tali lavori sarebbero stati finanziati dalla CASMEZ
mediante l'erogazione di un contributo di £ 135.081.625, pari all'87,5% del
conto totale dell'opera, il cui progetto, approvato dalla stessa CASMEZ in data
28.3.1972, veniva fissato in £ 154.379.000: condizione necessaria per
l'erogazione del contributo così determinato era rappresentata dalla esistenza
della disponibilità di risorse finanziarie del Comune da destinare alla
manutenzione dell'opera da realizzare.
I lavori venivano affidati, in data 14.11.1972 con
delibera di Giunta Municipale n.540, all'impresa Bitondo di Montescaglioso,
mediante trattativa privata resa possibile dall'esito negativo della
licitazione privata esperita in precedenza. Il contratto, stipulato il
successivo 21.12.1972 con n.250 di repertorio, obbligava l'Impresa ad eseguire
l'opera verso un contributo CASMEZ rideterminato in £ 128.649.648 (in luogo della
iniziale somma pari a £ 135.081.625), e
tanto in virtù della disponibilità - non contemplata espressamente in
contratto, ma dichiarata come conosciuta ed accettata dalla ditta Bitondo in
specifica nota sottoscritta in data 14.11.1972 - dell'usufrutto di una cava di pietra di proprietà del
Comune di Ferrandina, e sita in località Farnetto.
L'esecuzione dei
lavori, da ultimarsi entro il termine di 18 mesi, veniva immediatamente segnata
da rallentamenti ed arresti, cagionati da avverse condizioni atmosferiche e
dall'emergenza di variazioni progettuali: conseguentemente, ne veniva richiesta
la proroga in data 13.9.1973, con nota n.6796 trasmessa alla CASMEZ,
quantificando in £ 6.920.000 l'importo dei danni prodotti dalle suddette
avversità atmosferiche alle zone interessate alle opere di costruzione della
strada.
In riscontro a tale
istanza di proroga - prodotta in data 13-9-1973 - nella quale non risultava
essere stato quantificato l'importo dei danni da avversità atmosferiche (vedi,
invece, il punto 4) del foglio n.2 dell'All. n.4)) la CASMEZ, con nota
protocollata in arrivo dal Comune di Ferrandina in data 31.1.1975, concedeva
una proroga di mesi 6, prescrivendo che il collaudo dell'opera dovesse avvenire
entro il 28.5.1975
In data 26.11.1973,
con delibera di Giunta Comunale n.460, il Comune, previo parere favorevole
della Direzione Lavori, concedeva all'Impresa Bitondo un'anticipazione di £
15.000.000.
In data
15.2.1978 (mandato n. 113),
veniva pagata all'Impresa
Bitondo la somma di
£ 66.667.000: contestualmente, quest'ultima provvedeva a restituite al
Comune di Ferrandina l'anticipazione ottenuta circa 5 anni prima, e, giusta
pattuizioni intervenute in sede di
erogazione dell'anticipazione, gli interessi maturati fino alla data di
liquidazione dello stato di avanzamento dei lavori.
Prima di tale
liquidazione, il Comune di Ferrandina aveva sollecitato la CASMEZ a procedere
al collaudo parziale dei lavori eseguiti.
Tale operazione,
effettuata in data 14.10.1977, si concludeva con una riduzione della
contabilizzazione dei lavori eseguiti che dall'importo di £ 113.325.290
certificato dalla Direzione Lavori, venivano ridefiniti come pari a £
105.126.000; veniva così emesso, a
titolo di acconto, il contributo di £ 70.000.000 (mandato n.849 del
21.1.1978) che il Comune di Ferrandina
impegnava nelle modalità suddette (erogazione della somma di £ 66.670.000 in
favore dell'Impresa Bitondo per l'avanzamento del lavori) destinando la
rimanente somma - £ 3.333.000 - al pagamento dei compensi dei tecnici coinvolti
nell'opera.
La parte residuale del
contributo CASMEZ (concesso, come si è detto prima, per una somma pari a £
135.081.625) di £ 65.081.625 sarebbe stata erogata una volta che il Comune
avesse deliberato di accollarsi - come nei patti - l'onere di manutenzione
della strada in costruzione: tanto veniva precisato nella nota CASMEZ n.0094444
del 12.2.1981. E poiché alcuna decisione fu mai in tal senso formalizzata dal
Comune di Ferrandina, la CASMEZ provvedeva, con successiva nota n.82822 del
29.1.1983, a revocare “ex nunc” il contributo concesso, considerando come
definitivo il collaudo parziale effettuato il precedente 14.10.1977.
Il Comune di
Ferrandina si vedeva, così, privato della possibilità di ottenere ed utilizzare
la rimanente somma di
£ 65.081.625 finanziabile dalla CASMEZ.
Trascorrevano
ulteriori 5 anni, ed in data 7.10.1988, l'Impresa Bitondo chiedeva al Comune di
Ferrandina che le venisse liquidata la somma di £ 385.359.248 che, riferita al
precedente 30.9.1976, comprendeva il corrispettivo dei lavori eseguiti
(£263.210.150) ed il ristoro dei danni cagionati alle opere eseguite ed ai
materiali dagli eventi atmosferici eccezionali del 4 e 5 novembre 1976,
certificati dalla Direzione lavori in data 9.11.1976 e quantificati
dall'Impresa in £ 122.149.098.
La quantificazione
dell'importo dei lavori eseguiti veniva riscontrata come corretta dall'Ufficio
tecnico del Comune di Ferrandina nella successiva relazione dell'11.8.1989;
alcuna valutazione veniva, invece, svolta in ordine ai pur vantati danni
derivati dagli eventi climatici straordinari del novembre del 1976. Tuttavia,
con nota n.4723 del 17.4.1989, il Sindaco del Comune di Ferrandina - Sen.
Saverio D'Amelio, odierno convenuto - comunicava all'Impresa Bitondo di
riconoscere l'intero importo del credito da questa vantato.
Seguiva, così,
l'adozione della delibera di Consiglio Comunale n.60 del 27.9.1990 con la quale
il Comune di Ferrandina, nel contesto dell'azione di risanamento finanziario
dell'Ente, riconosceva il debito fuori bilancio vantato dall'Impresa Bitondo
quantificando lo stesso in £ 385.359.248, di cui, come si è detto, £263.210.150
per lavori eseguiti - ed accertati come tali dall'Ufficio tecnico del Comune di
Ferrandina - e £ 122.149.098 per il ristoro di presunti danni patiti
dall'Impresa a causa di violente avversità atmosferiche, e mai riscontrati dal
medesimo predetto Ufficio tecnico comunale.
Tale delibera, costituente
il primo, sostanziale “incipit” della lievitazione dei costi della vicenda in
esame, veniva trasmessa alla locale Procura Regionale nel settembre del 1999, e dunque ben 9 anni dopo la sua
adozione.
Riferisce la Procura,
peraltro, come il riconoscimento da parte del Comune di Ferrandina di tale
partita debitoria fosse stata resa necessaria dalla intervenuta - medio tempore
- emissione di due decreti di ingiunzione di pagamento (n.512/89 e n.589/92)
fondati sulla suddetta dichiarazione del Sindaco D'Amelio del 17.4.1989 n.4723
in cui si riconosceva la fondatezza delle ragioni creditorie dell'Impresa
Bitondo.
In realtà, risulta
dagli atti che il primo decreto di ingiunzione, riferito alla somma di £
263.210.150 (lavori eseguiti dall'Impresa) veniva emesso in data 11.12.1989;
mentre il secondo, riferito alla somma di £ 122.149.098 (danni da nubifragi del
1976) veniva emesso in data 29.9.1992.
Dei due
decreti ingiuntivi, pertanto,
solo il primo, in quanto
emesso in data anteriore, poteva dirsi presupposto
della deliberazione
di riconoscimento dei debiti fuori bilancio del
27.9.1990 n.60.
V'è anche da dire che
la nota n.4723 del 17.4.1989 del Sindaco D'Amelio, nel riconoscere che “il
Comune è debitore delle somme”, si riserva di definire il “quantum” dovuto,
demandandone tale compito all'U.T.C.; la stessa nota “invita” la ditta a non
intraprendere iniziative giudiziarie, anche per non gravare il bilancio
comunale.
L'Impresa Bitondo,
evidentemente, con la richiesta di ingiunzione di pagamento dell'11.12.1989,
non teneva conto di tale invito.
Evidentemente il
Sindaco, visto che l'invito a soprassedere era rimasto privo di riscontro; e
visto il successo della prima richiesta di decreto ingiuntivo (n.512/89),
decideva di promuovere il riconoscimento dell'intero debito, ritenendo che
anche il secondo decreto ingiuntivo - poi successivamente in effetti richiesto
(n.589/92) - sarebbe andato a buon fine.
Alla delibera di
riconoscimento del debito, comunque, non seguiva la procedura contemplata dai
commi 5 e segg. dell'art.24 del D.L. 2.3.1989, n.66 conv. in L. 24.4.1989,
n.144: conseguentemente, ed in assenza di accordo sul piano di rateizzazione
del debito, l'impresa Bitondo procedeva a promuovere l'esecuzione dei decreti
ingiuntivi non opposti.
Seguivano, così, gli
atti di pignoramento presso il Tesoriere Comunale “Banca Popolare del Materano”
filiale di Ferrandina recanti il n.47 e 48 del 1996: il primo, derivante dal
D.I. n.512/89 per la somma di £ 2.366.522.641 oltre IVA, ed il secondo,
derivante dal D.I. n.589/92 per la somma di £ 184.737.418 oltre IVA: tanto al
fine di conseguire il ristoro di interessi, rivalutazione monetaria e spese di
giustizia sostenute a far tempo dal 30.9.1976.
Con Ordinanza del
22.8.1996, il Pretore, quale giudice dell'esecuzione, assegnava all'Impresa
Bitondo la somma di £ 990.878.166, a parziale soddisfazione del credito da
questa vantato ed azionato.
Infruttuosa si
rivelava, poi, anche l'iniziativa del Comune volta ad ottenere la riduzione del
pignoramento eseguito.
Seguivano, in data
14.12.2001, 20.6.2002, 5.12.2002 e 20.7.2004, varie ordinanze di assegnazione
di somme in favore dell'Impresa Bitondo, tutte riconducibili ai crediti da
questa fatti valere con i decreti ingiuntivi non opposti n.512/89 e n.589/92.
Ai predetti provvedimenti
- emessi dall'autorità giudiziaria in sede di esecuzione mobiliare - il Comune
di Ferrandina faceva seguire l'emissione di mandati di pagamento volti a
garantire osservanza e riscontro alle adottate ordinanze.
Lo stato dei pagamenti
effettuati dal Comune di Ferrandina, in relazione all'annosa vicenda che si è
tentato di sintetizzare, veniva dalla Procura Regionale così ricostruito:
1) € 199.021,44 pagati con mandato di
pagamento n.89 dell'11.1.1993 e riferibili alla Delibera di Consiglio comunale
n.60 del 27.9.1990 di riconoscimento di debiti fuori bilancio per il
corrispondente importo di £ 385.359.240;
2) € 511.745,86 pagati con mandato di
pagamento n.1385
del 21.7.1999 e riferibili all'Ordinanza del Pretore
di Matera del 22.8.1996 per il corrispondente importo di £ 990.878.166;
3) € 140.007,55 pagati con mandato di
pagamento n.109 del 6.2.2002 e riferibili all'Ordinanza del Giudice esecutivo
del 14.12.2001;
4) € 117.958,06 pagati con mandato di pagamento
n.1675 del 2.8.2002 e riferibili all'Ordinanza
del Giudice esecutivo del 20.6.2002;
5) € 269.568,39 pagati con mandato di
pagamento n.186 dell'11.2.2003 e riferibili all'Ordinanza del Giudice esecutivo n.1484 del 5.12.2002;
6) € 80.867,19 pagati con mandato di
pagamento n.187 dell'11.2.2003 e riferibili all'Ordinanza del Giudice esecutivo n.1484 del 5.12.2002;
7) € 146.169,51 pagati con mandati di
pagamento nn.1980, 1981, 1982, e 1983
del 10.9.2004, e riferibili all'Ordinanza
del Giudice esecutivo n.363 del 20.7.2004.
Il totale dei
pagamenti ad oggi effettuati in favore dell'Impresa Bitondo ascende a €
1.465.338.
V'è da aggiungere che
tutte le assegnazioni di somme disposte dal Giudice esecutivo sono state
imputate al parziale soddisfacimento dei crediti di cui venne ingiunto il
pagamento con i decreti n.512/89 e
n.589/92.
Nel rimarcare
l'incredibile esorbitante dimensione assunta dalla spesa sostenuta dal Comune
di Ferrandina per la costruzione della strada in argomento, rispetto alle
iniziali previsioni progettuali e finanziarie (circa € 2.800.000 rispetto
alla somma iniziale pari a
£ 162.375.000) la Procura Regionale osservava come l'insieme dei
pagamenti in favore dell'Impresa
Bitondo (€ 1.465.388,00) costituisse un danno per il Comune di Ferrandina, sul
quale chiamava a controdedurre, in sede di invito, quelli che riteneva, ad un
primo esame, i coautori dello stesso, vale a dire, il Sindaco Sen. Saverio
D'Amelio (che aveva guidato l'Amministrazione Comunale nei periodi 10.6.1980-13.4.1984;
9.7.1984-8.7.1989; 9.7.1989-5.6.1993); il responsabile dell'U.T.C. di
Ferrandina, geom. Alberto Pasquino (che risultava aver ricoperto, nel periodo
considerato come “genetico” del contestato danno, anche la carica di Direttore
Lavori); e la dott.ssa Maria Taccardi, Segretario Comunale di Ferrandina che
aveva partecipato alla seduta del Consiglio Comunale del 27.9.1990, dove era
stata adottata la delibera n.60 di riconoscimento del debito verso l'Impresa
Bitondo, elencato nella lista dei debiti fuori bilancio sottoposta al
riconoscimento da parte dell'Organo assembleare.
Ai primi due soggetti
invitati - oggi odierni convenuti - la Procura Regionale contestava di aver
superficialmente e negligentemente gestito la vicenda dei lavori di realizzazione della strada omettendo ogni iniziativa -
propositiva e decisoria - volta ad assicurare il previsto accollo degli oneri
di manutenzione della strada costruenda, la cui assunzione a carico del Comune
era contemplata, sin dall'inizio di questa lunga e defatigante vicenda, come
condizione necessaria per l'ottenimento e la utilizzazione del contributo
CASMEZ. Veniva ancora contestata la mancata richiesta del collaudo finale dei
lavori e la mancata adozione delle iniziative procedurali previste dai commi 5
e segg. dell'art.24 del D.L. n.66/1989 conv. in L. n.144 del 24.4.1989 che, nel richiedere l'accordo con
i creditori per la definizione di un piano di rateizzazione del debito, avrebbe
certamente sottratto l'Ente alle gravose conseguenze della esecuzione forzata
poi intrapresa. Il quadro delle omissioni contestate era completato dalla
mancata tempestiva adozione dell'opposizione ai decreti ingiuntivi n.512/89 e
n.589/92 che aveva aperto la strada alla successiva serie di ordinanze del
Giudice esecutivo di assegnazione di somme. Ai predetti due presunti coautori
del danno venivano addebitate omissioni diversamente qualificate, e ciò
anche per descrivere il tipo di
condotta da costoro, invece, concretamente esigibile.
Così, al Sindaco -
Sen. Saverio D'Amelio - veniva imputata, specificamente, la mancata adozione di
ogni iniziativa diretta a ricercare le risorse finanziarie in bilancio onde
consentire la conservazione del contributo CASMEZ, ed evitare,
conseguentemente, le esorbitanti pretese creditorie dell'Impresa Bitondo.
Anche il geom. Alberto
Pasquino - responsabile U.T.C. e D.L. -risultava non essersi attivato in alcun
modo per segnalare la necessità di definire l'effettivo accollo degli oneri
manutentori; lo stesso, inoltre, si era reso autore di attestazioni aventi ad
oggetto l'intervenuta esecuzione di lavori straordinari da parte dell'Impresa Bitondo, omettendo tuttavia di
quantificare e contabilizzare gli stessi, e non avvertendo la necessità di
procedere ad una interruzione dei lavori, considerato che su tali diversi e
straordinari interventi non v'era stato il “placet” dell'Amministrazione
comunale. In sostanza, ed in sintesi, al geom. Pasquino veniva addebitato dalla
Procura regionale un comportamento improntato da grave negligenza tanto nella
fase di collaborazione attiva nella
esecuzione delle opere, omettendo di segnalare disfunzioni, ritardi ed
inadempienze, quanto nella vigilanza complessiva, omettendo di segnalare la
necessità di procedere alle operazioni di collaudo.
In ordine, poi, alla
mancata stipulazione di accordi transattivi con il creditore appaltatore, che
avrebbe dovuto seguire, invece, l'adozione del provvedimento di riconoscimento
del relativo debito, veniva invitata a dedurre la dott.ssa Maria Taccardi che,
in qualità di Segretario Comunale supplente, aveva partecipato alla seduta del
Consiglio comunale in cui era stata approvata la delibera n.60, esprimendo il
proprio parere favorevole, e non svolgendo alcun riferimento agli adempimenti
successivi.
In sede di emissione
di invito a dedurre il danno veniva così quantificato:
- le somme complessivamente erogate dal
Comune di Ferrandina ascendevano ad € 1.465.338;
- di tali somme, la Procura Regionale non
procedeva alla contestazione di quanto corrisposto prima del quinquennio relativo
alla durata del termine prescrizionale: venivano così esclusi dalla partita di
danno, perché coperti da prescrizione e perché riferiti ai lavori
effettivamente eseguiti, i mandati di pagamento n.89 dell'11.1.1993 di €
199.021,44 e n.1385 del 21.7.1999 di € 511.745,86 (per un totale di € 710.767,30);
- il danno risarcibile, per il quale si
procedeva, ascendeva così ad € 754.570 (somma arrotondata).
L'ammontare del
predetto danno veniva poi così ripartito nella richiesta risarcitoria
prospettata nell'invito a dedurre: 50% al Sindaco D'Amelio; 30% al Direttore
dei Lavori Pasquino; 20% al Segretario
comunale Taccardi.
Il Sindaco D'Amelio e
la dott.ssa Taccardi provvedevano a controdedurre all'invito emesso nell'aprile
del 2006. La dott.ssa Taccardi, che veniva anche ascoltata personalmente a
seguito di specifica richiesta, sosteneva come la brevità dell'incarico
ricoperto quale Segretario comunale di Ferrandina escludesse in radice ogni
responsabilità in ordine ai danni contestati e provenienti da una lunga e
complessa serie di eventi e di condotte dispiegatesi in un arco temporale di
oltre un trentennio. La Procura Regionale concordava con la fondatezza di tali
argomentazioni e, di conseguenza, archiviava
la posizione della dott.ssa Taccardi, non ritenendo che la condotta da
questa tenuta potesse rivelarsi casualmente idonea nel processo determinativo
del contestato danno.
Non altrettanto
convincenti e persuasive apparivano, invece, le deduzioni rappresentate dal
Sindaco D'Amelio, e sinteticamente incentrate sulla intervenuta prescrizione
del danno, sulla riconducibilità dello stesso ad una serie diversificata di
condotte da altri amministratori e funzionari tenute e sulla insussistenza del
connotato di gravità della colpa.
Conseguentemente, il
Sen. Saverio D'Amelio ed il geom. Alberto Pasquino, rispettivamente Sindaco e
Responsabile U.T.C. del Comune di Ferrandina
- nonché, il secondo, Direttore Lavori di realizzazione della strada in
oggetto - venivano citati nell'odierno giudizio perché venisse accertata la
rispettiva responsabilità del danno arrecato al Comune di Ferrandina a seguito
delle vicende descritte “infra”, quantificato in € 754.570,00 e ripartito
secondo una percentualizzazione, diversa da quella prospettata in sede di
invito a dedurre, che vede coinvolti il Sindaco D'Amelio nella misura del 40%;
il geom. Pasquino nella uguale misura del 40% ed il Segretario Comunale Luciano
Plati - deceduto - nella misura del 20%.
Al predetto
funzionario, titolare dell'Ufficio di Segreteria del Comune di Ferrandina per
gran parte del tempo in cui si era sviluppata la vicenda dannosa, la Procura
Regionale provvedeva ad addebitare, in sede di atto di citazione, le più
significative e rilevanti omissioni valutate nell'attivazione della procedura
di riconoscimento del debito verso l'Impresa Bitondo, nonché una palese negligenza nella doverosa
attività di vigilanza e di controllo sulla complessa dimensione amministrava
dell'opera intrapresa.
Essendo il Plati
deceduto, e non rivelandosi recuperabile la somma a questi imputata, la Procura
Regionale provvedeva a rideterminare il
danno risarcibile in € 603.656,00 che addebitava in misura eguale - e pari alla
metà del totale - a ciascuno degli odierni convenuti, i quali venivano così
chiamati a risarcire - ciascuno di essi - una somma pari ad € 301.828.
In prossimità della
odierna udienza di discussione, entrambi i convenuti si costituivano in
giudizio, contestando in punto di diritto ed in punto di fatto gli addebiti
rispettivamente loro mossi dalla Procura regionale nell'atto di citazione .
Il senatore Saverio
D'Amelio, in particolare, attraverso il difensore costituito avv. Jaricci,
eccepiva la tardività della emissione dell'atto di citazione rispetto
all'invito a dedurre, non essendo stato il primo notificatogli nel termine di
legge previsto dalla normativa di settore (art.5, co.1, L. n.19/94) termine che
risultava essere stato rispettato solo in riferimento al deposito dell'atto
stesso presso la segreteria della Sezione Giurisdizionale. Il patrono del
convenuto riteneva che tale “modus procedendi” si rivelasse lesivo delle
inderogabili ragioni difensive del convenuto stesso e lesivo dei principi di
corretta instaurazione del contraddittorio. Tali argomenti venivano sviluppati
con dovizia di riferimenti normativi, dottrinari e giurisprudenziali e si
concludevano per la declaratoria di nullità o di inammissibilità dell'atto di
citazione. Veniva anche eccepita la prescrizione dell'azione di responsabilità,
il cui “dies a quo” veniva dal difensore individuato nella data di emissione
dei decreti ingiuntivi non opposti, con evidente superamento del termine
quinquennale stabilito dalla legge per l'utile esercizio del diritto al
risarcimento da parte della Procura Regionale.
Nel merito della vicenda, si osservava come gli adempimenti rimessi al
potere del sindaco pro-tempore fossero stati tutti puntualmente assolti e che eventuali ritardi, negligenze o
inadempienze andavano ricercate nella condotta - commissiva o omissiva - di
altri soggetti titolari di cariche amministrative (funzionari e tecnici).
Anche il geom. Alberto
Pasquino provvedeva a contestare, attraverso il proprio avvocato Vito Mario
Sciandivasci l'intero impianto accusatorio, eccependo, in primo luogo, la
prescrizione dell'azione di responsabilità intrapresa dalla Procura Regionale
con l'atto di citazione per cui oggi è causa e sottolineando la circoscritta e
limitata operatività della propria sfera di azione che mai avrebbe potuto
rivelarsi produttiva di un sì ingente danno. Anch'egli, a tale ultimo riguardo,
sottolineava come tutti gli adempimenti rimessi alla propria funzione ed alla
propria carica fossero stati puntualmente osservati sì da escludere ogni
causalità con la produzione del contestato danno.
Le predette
argomentazioni difensive venivano ulteriormente ribadite e dispiegate nel corso
della odierna trattazione orale, dove anche il P.M., dal suo canto,
ulteriormente sviluppando l'impianto accusatorio contenuto nel proprio atto di
citazione, confermava le richieste di condanna ivi contenute.
In tale stato la
causa, dopo ampia e diffusa trattazione, veniva trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Il Collegio deve in
via preliminare occuparsi di esaminare l'eccezione di inammissibilità o
improcedibilità dell'azione di danno per tardiva notifica dell'atto di citazione
rispetto all'invito a dedurre. L'eccezione è basata sulla affermazione che il
“dies ad quem” del termine fissato dall'art.5 della L. n.19/94 come modificata
dalla L. n.639/96 è la data di notifica della citazione al convenuto.
In proposito va notato
che:
- il giudizio di responsabilità innanzi
alla Corte dei conti è introdotto con il deposito dell'atto di citazione nella
segreteria della Sezione territoriale competente: da tale momento il giudizio
può dirsi pendente;
- il Presidente della Sezione adita fissa
la data della udienza di discussione con proprio decreto stilato in calce
all'atto di citazione, come innanzi depositato; al convenuto va notificato
l'atto di citazione con il pedissequo decreto di fissazione dell'udienza;
- l'art.5 della L. n.19/94 e successive
modificazioni stabilisce che il Procuratore Regionale emette l'atto di
citazione in giudizio entro il termine (ordinatorio) come innanzi fissato;
- l'emissione dell'atto di citazione
conclude la fase pre-processuale centrata sull'invito a dedurre, fase
pre-processuale nella quale non si è ancora instaurato il contraddittorio (cfr.
Corte Cost. n.513/2002) e dà ingresso alla fase processuale che ha inizio,
dunque, con il deposito dell'atto di citazione nella segreteria del Giudice
adito;
- i termini previsti nell'art.5 della L.
n.19/94 segnano i limiti - minimo e massimo - di durata della fase
pre-processuale previsti in detta norma. Da ciò consegue che il termine risulta rispettato con l'emissione
dell'atto di citazione;
- l'uso del termine “emissione” rende per
altro verso manifesto che il dato rilevante per il rispetto del termine è
costituito dal “portare all'esterno l'atto”, ciò che avviene con il deposito
dello stesso in segreteria;
- la notifica dell'atto di citazione
assume rilievo ai fini della instaurazione del contraddittorio, il quale
avviene in un momento successivo alla instaurazione del giudizio in tutti i
casi in cui l'atto introduttivo (atto di citazione o ricorso) viene depositato
presso il Giudice adito senza previa notifica al convenuto;
- entro il centoventesimo giorno può
essere chiesta proroga del termine con istanza rivolta al Giudice; tale istanza
non deve essere notificata all'invitato (cfr. Corte Cost. n.513/2002 citata) e
ciò conferma che l'attore pubblico dispone dell'intero periodo di tempo per
decidere se emettere o no l'atto di citazione, senza dover scontare il tempo
necessario per ottenere il decreto di fissazione dell'udienza, che è, peraltro
attività rimessa ad un soggetto diverso e da compiersi in un tempo non
coercibile né condizionabile dall'attore; né l'attore deve scontare il tempo
necessario per ottenere la notifica dello stesso atto di citazione.
Da quanto detto
consegue che il “dies ad quem” del termine di cui all'art.5 della L. n.19/94 è
il deposito dell'atto di citazione nella segreteria del Giudice adito.
Quanto alla proposta
questione di illegittimità costituzionale dell'art.5, co. 1, L. n.19/94 per
violazione degli artt.3, 24 e 111 della
Costituzione, va evidenziato che:
- oggetto di interpretazione della norma è
il termine finale entro il quale il Procuratore Regionale deve emettere l'atto
di citazione o archiviare, e non la possibilità di deroga a termini
decadenziali;
- l'istituto dell'invito a dedurre è del
tutto singolare ed è stato introdotto nell'ordinamento come difesa avanzata del
convenuto e non come prerogativa del Procuratore Regionale. Invero
nell'ordinamento generale l'esercizio di un'azione risarcitoria a natura
patrimoniale è limitata dalla prescrizione o da altri termini inerenti all'atto
o fatto costitutivo dell'obbligazione, ma non a previi adempimenti nei confronti del convenuto. Peraltro nello
stesso codice di procedura penale la scadenza del termine di durata massima
delle indagini preliminari comporta solo la inutilizzabilità delle prove
successivamente raccolte (art.407, co.3, c.p.c.) ma non influisce
nell'esercizio dell'azione;
- l'interpretazione dell'art.5, co.1, L.
n.19/94, come novellato con la L. n.639/94 è perfettamente coerente con gli
indirizzi giurisprudenziali espressi dalla Corte Costituzionale in ordine ai
limiti degli effetti decadenziali connessi al ritardo nel compimento dia
attività ai soli adempimenti nella disponibilità della parte, con esclusione
delle attività che sfuggono alla sua disponibilità (cfr. Corte Cost. nn.69/1994
e 477/2002). In questa ultima sentenza in particolare è stato affermato essere
palesemente irragionevole, oltre che lesivo dei diritti di difesa del
notificante, che un effetto di decadenza possa discendere dal ritardo del
compimento di una attività riconducibile
non al medesimo notificante, ma a soggetti diversi (nella specie
l'ufficiale giudiziario e l'agente postale) e che resta del tutto estranea alla
sfera di disponibilità del notificante;
- la prospettazione svolta dal patrono del
convenuto di un possibile ritardo anche di lungo periodo tra deposito della
citazione e sua notificazione come lesione degli interessi protetti del
convenuto medesimo convince della tesi opposta, atteso che la notifica
dell'atto introduttivo del giudizio è subordinata alla fissazione dell'udienza
da parte del Presidente della Sezione Giurisdizionale adita. Se infatti questo
adempimento avvenisse a lunga distanza di tempo sarebbe fortemente compromesso
o addirittura ablato il diritto della P.A. Sarebbe infatti sufficiente un
ritardo di 120 giorni da parte del Giudice nel fissare l'udienza per far
decadere l'attore dall'esercizio del diritto, anche nella ipotesi che egli
abbia emesso l'atto di citazione il giorno successivo alla scadenza del termine
fissato per le deduzioni nell'invito a dedurre. Siffatta interpretazione si
porrebbe, pertanto, in preciso contrasto con gli artt.3, 24, 111 Cost., norme
che riguardano tutti i soggetti dell'ordinamento e perciò anche la parte
pubblica.
In ordine a tale
punto, pertanto, va escluso che possa proporsi questione di costituzionalità a
meri fini interpretativi di una norma, dovendo il Giudice, tra più
interpretazioni possibili, scegliere quella conforme a Costituzione.
Concludendo sulla
problematica sollevata in ordine alla corretta dinamica dell'art.5, co.1, L.
n.19/94 questo Giudice afferma che l'obbiettivo della norma predetta è
costituito dalla predisposizione dei tempi certi entro i quali deve esercitarsi
l'iniziativa del P.M.
Il bene giuridico
tutelato, pertanto, non risulta essere tanto il diritto del cittadino a
conoscere della citazione in giudizio ovvero dell'archiviazione - formule nelle
quali si risolve la dinamica pre-processuale attivata con l'invito a dedurre -
quanto la certezza dei tempi di azione rimessi all'iniziativa dell'Organo
requirente.
Del resto, una
soluzione processuale analoga a quella di cui si discorre, si verifica nel rito
del processo del lavoro, dove con il deposito del ricorso presso la cancelleria
viene a costituirsi la controversia, e ciò indipendentemente dalla conoscenza
della data dell'udienza.
Il Collegio passa,
quindi, ad esaminare l'eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento
del danno sì come azionato dalla Procura Regionale attrice. L'eccezione si
fonda sull'assunto secondo il quale il “dies a quo” del termine quinquennale di
prescrizione, ed entro il quale l'attore pubblico è tenuto ad esercitare il
diritto della cui azione risulta essere titolare, sarebbe da individuarsi nella
data di emissione del decreto ingiuntivo non opposto, e non, invece, nel
momento dei rispettivi pagamenti sì come, al contrario, affermato dall'attore
pubblico, tanto evincendosi dall'atto di citazione e dall'intervento in
udienza.
Al riguardo devesi
affermare che la fattispecie che interessa è, infatti, governata, dall'art 1
comma 2 della legge 14/1994 n. 20, come modificata dal DL n. 543/1996,
convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639. Tale disposizione testualmente
recita, che “il diritto al risarcimento del danno, si prescrive, in ogni caso,
in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato l'evento dannoso,
ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua
scoperta”.
Va tuttavia precisato
che la giurisprudenza della Corte è tutt'altro che uniforme nel fare risalire
l'evento fonte della responsabilità al momento in cui si è materializzato il
danno, ovvero quando è stata resa effettiva la diminuzione patrimoniale subita
dall'Ente.
Infatti l'azione
contabile deve ora esercitarsi in cinque anni dal verificarsi del “fatto
dannoso”. Il nuovo termine prescrizionale da un lato vale a ridurre il periodo
di incertezza in cui sono tenuti gli amministratori ed i dipendenti, dall'altro
è coerente con la funzione della responsabilità amministrativa non solo
repressiva ma soprattutto preventiva di comportamenti dannosi analoghi a quelli
oggetto di giudizio, funzione che può esplicarsi utilmente solo se una
definitiva pronuncia giunga in tempi ragionevoli.
L'introduzione del
nuovo termine è suscettibile di particolari questioni interpretative, per
quanto attiene al “dies a quo” della sua decorrenza. Si tratta, cioè,
dell'interpretazione da dare all'espressione “fatto dannoso” usata dal
legislatore.
Rileva, quindi, la
giurisprudenza formatasi sul termine iniziale della prescrizione, specie quando
si tratti non di mancate acquisizioni ma di indebite erogazioni; giurisprudenza
che, sostanzialmente, pur con sfumature e passaggi intermedi, oscilla tra due
posizioni. Una, anche perché preoccupata del ridursi del periodo
prescrizionale, continua a seguire l'interpretazione precedente alla comparsa,
nella legislazione, dell'espressione “fatto dannoso” ed ancora individua
quest'ultimo nell'erogazione di somme da parte della pubblica amministrazione e
non nel fatto che tale erogazione ha reso inevitabile.
L'altra, muovendo
dall'intervenuta modifica, che parla di “fatto” e non di “evento” dannoso, fa
riferimento, come termine iniziale per il decorso della prescrizione, al
comportamento che abbia posto le necessarie ed ineludibili premesse di un
evento che ne diviene mera obbligata conseguenza: secondo tale giurisprudenza,
dunque, la differenza tra le due espressioni sta nel fatto che la prima non
contiene di necessità il riferimento al danno come materiale accadimento purché
esso sia una conseguenza certa ed inevitabile del fatto medesimo. Ne consegue
che il mancato verificarsi del danno nella sua materialità (si pensi ad esempio
alla non ancora avvenuta erogazione di somme irretrattabilmente dovute a
seguito di delibera pienamente efficace) non impedisce il decorrere del termine
prescrizionale.
Tuttavia si precisa
che il Collegio, aderendo ad un ampio orientamento giurisprudenziale di questa
Corte (ex plurimis Sez. Riunite 24 maggio 2000 n.7/QM; Sez.III centrale
30 marzo 2000 n.124; idem 10 aprile 2000 n.134; Sez. Emilia-Romagna 23 ottobre
2003 n.2210; idem 20 gennaio 2004 n.19; Sez. Abruzzo 5 aprile 2004 n.310; Sez.
Trentino Alto-Adige 20 giugno 2005 n.
57) è persuaso che il “dies a quo” debba decorrere dalla data del
concreto esborso subito dall'Amministrazione.
Dall' interpretazione
dell'art. 3, lett. b), del d.l. 23 ottobre 1996, n.543 convertito nella legge
20 dicembre 1996, n.639, che ha sostituito l'art.1, comma 2, della l. 14
gennaio 1994, n.20, si deduce che il legislatore, sostituendo alla terminologia
“commissione del fatto”, contenuta nel testo iniziale della
disposizione, quella di “fatto dannoso”, abbia inteso sottolineare che,
ai fini del decorso dei termini prescrizionali, fosse essenziale intendere
correttamente il significato di “fatto dannoso” comprensivo non solo
della condotta antidoverosa, ma anche della conseguente lesione che viene a
determinare l'effettivo depauperamento patrimoniale dell'Ente.
Certamente nella
presente fattispecie si versa in quella ipotesi di “danno erariale indiretto”,
naturalmente determinato dall'esistenza di un debito dell'Amministrazione
locale (relativo al saldo di lavori eseguiti) e riconosciuto in base ad una
decisione irrevocabile dell'A.G.O, ma divenuto poi concreto ed effettivo solo
con i successivi mandati di pagamento con i quali si è provveduto alla
liquidazione delle somme dovute a favore dell'Impresa Bitondo.
Questo Collegio,
d'altronde, non ignora l'orientamento delle Sezioni Riunite di questa Corte, le
quali, con sentenza n.3/2003/QM, hanno incardinato il termine iniziale della
prescrizione per danno indiretto in quello del passaggio in giudicato della
sentenza in quanto, da tale momento, il debito dell'amministrazione diviene
certo, liquido ed esigibile.
Hanno escluso, le
Sezioni Riunite, che l'individuazione di tale momento possa essere condizionata
ad altre circostanze come, ad esempio, l'effettivo pagamento (come invece
reputa questo Collegio).
Infatti, certamente è
da condividere la tesi secondo la quale è con l'assunzione della forma e
sostanza di cosa giudicata connessa alla sentenza irrevocabile che il debito
diventi certo, liquido ed esigibile, ma è necessario e doveroso aggiungere che,
in quel momento, esso non sia stato saldato, per cui non si è verificato quel
pregiudizio delle finanze pubbliche che è fonte immediata, sotto il profilo
oggettivo, di danno erariale.
Il nocumento, come
lesione alle finanze del Comune di Ferrandina si è concretizzato solo allorché
l'Amministrazione comunale, attraverso i vari mandati di pagamento ha disposto
la liquidazione delle somme dovute in favore dell'Impresa Bitondo, per cui il
dies a quo va correttamente rapportato a tale momento.
Pertanto, nel caso di
cui si occupa, va messo in evidenza che con la notifica dell'invito a dedurre,
il decorso del termine prescrizionale sia stato validamente interrotto in
conformità all'ormai pacifica giurisprudenza delle Sezioni Riunite
(sent.n.14/QM/2000 del 20 dicembre 2000; 6/2003/QM del 20 marzo 2003, n.1/2004/QM),
recepita dalle Sezioni centrali e territoriali (tra le più recenti, Sez.
Abruzzo 4 marzo 2005 n.205, Sez. I 10 gennaio 2005 n.3; Sez. Trentino Alto
Adige 23 giugno 2005 n.58) secondo cui detto atto è idoneo ad interrompere il
decorso della prescrizione qualora contenga i requisiti di forma e di sostanza
per produrre l'effetto della costituzione in mora.
Invero, è pacifico
nella giurisprudenza di questa Corte che il P.M. contabile si configura quale
soggetto terzo agente, nell'interesse dello Stato-ordinamento alla tutela della
finanza pubblica, pertanto titolare dello ius postulandi, ma non del
diritto di credito fatto valere che appartiene all'Amministrazione danneggiata.
Ciò posto, si è
altresì affermato, con argomentazioni che il Collegio condivide
pienamente, che il Requirente, pur non potendo qualificarsi
in termini di sostituto processuale -
non essendo in tal caso il sostituito (l'Amministrazione) parte nel giudizio
(sul punto vedasi Sez. Riun.n.6/QM/2003) - possa comunque validamente costituire
in mora il debitore con la notifica dell'invito a dedurre a condizione che
detto atto contenga l'esposizione analitica dei fatti, la espressa
manifestazione di volontà di far valere il diritto, l'indicazione del titolo e
dell'ammontare del credito, nonché l'esplicito riferimento agli artt.1219 e
2943 c.c..
La negazione di tale
potere “significherebbe non solo menomarne i poteri al di sotto di quanto
riconosciuto invece al difensore di un privato cittadino ma addirittura
precludergli l'attivazione di tutti quegli strumenti extra-processuali che,
senza il concorso del Giudice, potrebbero consentire uno spontaneo ristoro
della lesione subita” (Sez. Riun.n.14/QM/2000), non costituendo un
ostacolo la natura sostanziale di tale attività in quanto “il Procuratore
regionale, nel proporre l'azione di responsabilità, esercita un potere di
natura sostanziale in quanto, essendo preclusa all'amministrazione titolare del
diritto l'iniziativa processuale, persegue la realizzazione della pretesa
risarcitoria come unico soggetto abilitato ad esprimere la volontà
autonoma di adire il giudice per conseguire tale realizzazione” (Sez.Riun.
n.6/QM/2003 cit).
Peraltro, giova
rilevare che la novella introdotta dall'art.1, comma 174, della l.n.266/2005 -
in disparte tutte le complesse problematiche che comporta la sua
interpretazione, in primis in punto di giurisdizione - è espressione
della chiara volontà del legislatore di attribuire al P.M. ampi poteri finalizzati alla tutela dei crediti erariali
e dunque alla luce della stessa appaiono ormai non più sostenibili le
argomentazioni addotte dalla minoritaria giurisprudenza di questa Corte per
negare la valenza di costituzione in mora dell'invito a dedurre.
Una volta risolte le
eccezioni difensive prospettate in via preliminare, il Collegio accede
all'esame dei contenuti costituenti il merito della vicenda dannosa sottoposta
al proprio scrutinio.
Il primo dato -
indiscutibile, certo, eclatante - è che un esborso ingiustificato e
macroscopicamente sproporzionato di denaro pubblico sia stato prodotto dalla
descritta iniziativa amministrativa e dagli importanti risvolti giudiziari che
hanno offuscato - se non annullato - la stessa bontà delle ragioni poste a
fondamento della scelta di realizzazione dell'opera.
L'incredibile, e per
molti aspetti sconcertante, dispiegamento di iniziative giudiziarie volte al
soddisfacimento di pretese creditorie a dir poco discutibili per fondamento e
dimensione ha, di fatto, riqualificato l'intera vicenda trasformandola da
“incauto e superficiale” esempio di gestione di opera pubblica in “patente e
sfrontato” momento di vera e propria dilapidazione di risorse pubbliche.
E non
appaiano, queste, iperboliche
affermazioni prossime al
clamore giornalistico.
E' tristemente
sorprendente come una struttura tecnica ed amministrativa preposta alla
gestione di una Pubblica
Amministrazione possa consentire che una previsione di spesa di £ 162.000.000, programmata per finanziare
una ordinaria opera pubblica, lieviti in progressione geometrica inarrestabile
fino alla corresponsione di poco meno di 3 miliardi di vecchie lire.
Tali aberrazioni
operative, che mortificano e sviliscono ogni riferimento alla “pubblicità”
rinvenibile nella gestione delle risorse pubbliche, non possono considerarsi
frutto di casualità o di complessità del tessuto normativo o regolamentare
posto a presidio della regolarità dell'azione amministrativa, per quanto in
esso sia a volte possibile individuare momenti di particolare perplessità o
involuzione interpretativa e, quindi, applicativa.
Esse costituiscono, al
contrario e come nel caso in esame, plateale evidenziazione di un diffuso e
generico senso di disaffezione di una intera struttura amministrativa verso la
cura del bene pubblico.
Ed in tale chiave va
letta, non solo, la condotta omissiva
serbata dal singolo soggetto - il Sindaco o il geometra capo dell'Ufficio
Tecnico - oggi qui convenuti, ma anche l'atteggiamento di totale ed assoluto
disinteresse coltivato da quanti - Assessori, Consiglieri Comunale, Componenti
degli Uffici tecnici o finanziari, Funzionari dell'Ufficio di Segreteria del
Comune - in ragione della funzione svolta
e della titolarità
del ruolo o
della carica avrebbero potuto e
dovuto impedire la verificazione di quello che
si è rivelato essere per
il Comune di
Ferrandina un vero e proprio disastro finanziario.
Una diversa -
radicalmente diversa - condotta dei componenti del Consiglio Comunale e della
Giunta Comunale, nella quale ultima primario rilievo assumevano le posizioni
degli assessori con specifica delega, era da esigersi non solo e non tanto alla
luce delle generali ma persuasive competenze a tali organi attribuite dagli
artt.33 e 35 della l. n.142 del 1990, ma anche, e soprattutto, in virtù della
rilevanza dell'atto deliberativo consiliare n.60 del 27.9.1990, proposto
dall'Organo esecutivo ed approvato dalla Assemblea consiliare, statuente il
riconoscimento di debiti fuori bilancio tra i quali era incluso quello vantato
dalla ditta Bitondo.
E', questo appena
richiamato, un passaggio delicato, sul quale il Collegio reputa di soffermare
la propria attenzione.
Il debito di
£385.359.248 contenuto nell'elenco allegato alla suddetta deliberazione è la
risultante di due pretese creditorie vantate dalla ditta Bitondo: la prima,
pari a £ 263.210.150 si riferisce ai
lavori da questa eseguiti per la costruzione della strada; la seconda, di £
122.149.098, viene indicata come dovuta
per il ristoro dei danni patiti dall'impresa, in termini di distruzione di manufatti
già realizzati e di nuove opere necessarie, a causa delle eccezionali calamità
atmosferiche verificatesi nel novembre del 1976 (14 anni prima!).
E' importante
osservare, sottolinea questo Giudicante, come la prima delle due richieste,
confluite nell'unico debito riconosciuto, fosse stata oggetto - in data
11.12.1989 - di decreto ingiuntivo emesso in danno del Comune di Ferrandina; la
seconda avrebbe attivato una nuova richiesta di ingiunzione di pagamento
qualche anno dopo (decreto ingiuntivo n.589/92 del 29.9.1992).
Al Consiglio Comunale di
Ferrandina è stato così chiesto di approvare il riconoscimento di un debito che
aveva in parte già tutti i requisiti per la formalizzazione delle procedure
esecutive (decreto ingiuntivo n.512/89).
Se
l'Amministrazione Comunale, nel
rispetto di una elementare ed ovvia regola di conoscenza e di informazione,
avesse provveduto a motivare le ragioni poste a fondamento dell'atto di
riconoscimento (“Il riconoscimento del debito…deve essere, per ciascun debito,
motivato nell'atto deliberativo…” art.24, co.2, l. n.144/1989) avrebbe
consentito, a se stessa ed all'organo consiliare, di percepire “funditus” la
potenziale pericolosità di tale partita debitoria, così anche sollecitando
maggiore cura e diligenza nella predisposizione nelle procedure preordinate
all'accordo di cui al comma 5 del
medesimo articolo, e ponendo di conseguenza le basi per la sospensione delle procedure esecutive eventualmente
intraprese, di cui al successivo comma 6.
In altre parole, il
legislatore, attraverso le norme ora richiamate, aveva predisposto in favore
delle Amministrazioni locali onerate da numerose pregresse situazioni
debitorie, un piano efficace di risanamento essenzialmente fondato su una
consapevole e motivata ricognizione delle partite debitorie da onorare.
La necessità
della singola e
specifica motivazione, ancorché
finalizzata alla verifica della utilità della
prestazione, dell'opera o della
fornitura per le esigenze dell'ente locale, era anche
strumentale alla piena e meditata comprensione dello stato del rapporto
obbligatorio, in riferimento al quale - la Giunta Municipale prima, ed il
Consiglio Comunale successivamente - avrebbero potuto adottare le iniziative
amministrative o giudiziarie opportune per contrastarne, modificarne ovvero
accoglierne il contenuto.
Se il debito verso
l'Impresa Bitondo fosse stato esaminato, studiato e motivato, come era
esigibile in una procedura straordinaria quale è il riconoscimento dei debiti
fuori bilancio, sarebbe stato possibile evidenziare che lo stesso era comunque
parzialmente ricompreso in una ingiunzione giudiziale - peraltro non opposta -
e che la conseguente attuazione delle procedure esecutive, anche per la parte
residuale relativa al Decreto ingiuntivo n.589/92, era suscettibile di
immediato arresto dinanzi al Giudice competente.
La grossolana
superficialità di tale omissione procedurale, non giustificabile da alcuna
prassi più o meno consolidata, vale a connotare negativamente la condotta di
entrambi gli Organi - Giunta Municipale e Consiglio Comunale - che concorsero a
garantire l'adozione dell'atto deliberativo, e di quanti - funzionari ed
impiegati preposti alla istruzione dei rapporti obbligatori in essere,
funzionari degli Uffici finanziari preposti alla ricognizione degli impegni
finanziari dell'Ente locale, funzionari dell'Ufficio di Segreteria comunale
preposti alla cura della legalità
dell'azione amministrativa -
non fornirono alcun
avviso ed alcuna sollecitazione verso una maggiore
attenzione e verso
un diverso e più qualificato scrupolo operativo.
Si ripete: la
straordinarietà e la eccezionalità dell'atto amministrativo da adottare
richiedeva non tanto il mero rispetto della lettera della legge; quanto la comprensione intelligente e, per
così dire, “amministrativamente orientata” dei percorsi indicati dal
legislatore per affrancarsi dal peso dei rapporti obbligatori di debito non
definiti per la insufficienza delle necessarie risorse finanziarie.
In tal modo delineato
il contesto operativo in cui è stata predisposta, adottata ed approvata la
delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio n.60 del 27.9.1990, ne
discende, anche per quanto detto “supra” che i macroscopici ed evidenti tratti
di grave insufficienza, disorganizzazione e negligenza sono da ascrivere a
tutti i soggetti che, in ragione dei rispettivi poteri e delle peculiari
capacità istituzionali di intervento, dovevano correttamente orientare l'azione
amministrativa.
Il Sindaco D'Amelio,
oggi qui convenuto, risulta essere - in quanto capo dell'Amministrazione
comunale di Ferrandina lungo un arco
temporale di circa 16 anni continuativi - responsabile in una misura rilevante
ma non assorbente rispetto alla complessiva potenzialità lesiva delle scelte
procedimentali, istruttorie e provvedimentali poste in essere.
Nella condotta da
questi tenuta, in particolare, non è dato riscontrare alcuna iniziativa atta ad
assicurare il successo del finanziamento CASMEZ, attraverso la più volte
ricordata adozione di un provvedimento formale di assunzione degli oneri di una
manutenzione della strada in corso di realizzazione, né è dato comprendere le
ragioni della disarmante inerzia serbata di fronte ai due decreti ingiuntivi
del pagamento di somme a dir poco discutibili. E non può parlarsi, con
riferimento alle mancate opposizioni, di scelte opinabili e non contestabili
perché emesse all'esito futuro ed incerto di un giudizio.
Lungi dal voler
comodamente valutare con il “senno del poi” e dal voler pretendere da altri
capacità di “vaticinio processuale”, questo Giudice osserva come fosse
all'epoca dei fatti ampiamente percepibile, usando la diligenza ordinaria, la
sussistenza di ragioni solide per paralizzare tanto l'emissione degli ordini di pagamento quanto le iniziative “in
executiviis”.
Da un lato, infatti,
non v'era stata alcuna quantificazione né alcun contraddittorio, in ordine alla
quantificazione dei danni asseritamene patiti dall'Impresa Bitondo a causa dei
nubifragi verificatisi ben oltre dieci anni prima; dall'altro lato, e si è
costretti a rimarcare la negligenza osservata nella procedura di riconoscimento
dei debiti fuori bilancio, bastava convenire con il creditore il piano di
rateizzazione per sospendere la procedura esecutiva eventualmente intrapresa.
A tale predetto fine,
sarebbe stato peraltro sufficiente, giusta quanto previsto dalla norma
contenuta nel richiamato comma 6 dell'art.24 L. n.144/1989, produrre innanzi al
Giudice adito la semplice
“richiesta” di convenire con il creditore il piano di
rateizzazione,
per ottenere la
sospensione dell'esecuzione, non
essendo necessario rappresentare di aver conseguito
l'accordo.
La descritta serie di
omissioni non può essere ascritta al “tipo” di mere disattenzioni scusabili.
Esse denotano, come
detto “infra”, un grave senso di disaffezione e di superficiale negligenza in
momenti di snodo fondamentali nella gestione delle risorse pubbliche e nella
cura delle scelte amministrative a quelle preordinate. E delineano, nel
contempo, una grave divaricazione tra la delicatezza del ruolo ricoperto e
l'attenzione esigibile dalla titolarità delle funzioni.
Considerazioni di
eguale segno e gravità il Collegio reputa di poter svolgere sulla condotta
tenuta dal Direttore dei lavori, geom. Alberto Pasquino, oggi quivi convenuto
insieme al Sindaco pro-tempore D'Amelio. Questi risulta aver ricoperto in un
lungo arco temporale la carica di Direttore dei lavori in oggetto e la carica
di responsabile dell'U.T.C. di Ferrandina. A questi la Procura Regionale
addebita una serie di omissioni riferite a condotte esigibili proprio in momenti
fondamentali della vicenda amministrativa e tecnica, momenti nei quali il geom.
Pasquino ricopriva le predette cariche, e dunque a ragione poteva essere
considerato come unico e qualificato interlocutore dell'Amministrazione e
dell'Impresa Bitondo in ordine agli aspetti problematici emergenti dalla
esecuzione dei lavori.
Invero la
contabilizzazione delle opere eseguite dall'Impresa appaltatrice era stata
eseguita per la prima volta dalla Direzione lavori in data 9.10.1976: l'importo
contabilizzato a quella data, e dunque oggetto di specifico e mirato
accertamento, ascendeva a £ 113.325.290; tale somma veniva
ridotta a £ 105.126.000 a seguito di
collaudo parziale effettuato il successivo 14.10.1977
dalla CASMEZ.
Dopo oltre un decennio
l'Impresa Bitondo quantificava i lavori eseguiti a tutto il 30.9.1976 (dunque
lavori riferiti al medesimo arco temporale su cui si era concentrata e
formalizzata l'attività accertativa di
contabilizzazione svolta dal geom.
Pasquino) in £ 263.210.150 somma pari a
più del doppio di quanto accertato in sede di contabilizzazione svolta dal
Direttore dei lavori: tale ultima predetta somma veniva dallo stesso geom.
Pasquino stimata come effettivamente riferibile ai lavori eseguiti
dall'Impresa.
In tale palese e
manifesta discrasia di valutazioni, la cui paternità era da riconoscere allo
stesso geom. Pasquino, questo Collegio individua un primo e significativo
segnale di grave superficialità nella verifica tecnica delle opere in
costruzione.
Allo stesso geom.
Pasquino, sempre in ragione ed in forza del duplice incarico ricoperto in un
arco temporale (1972-1980) di sicuro
rilievo per la compiuta esecuzione dei lavori, è anche ascrivibile la omessa
segnalazione della necessità di predisporre il piano manutentivo per la conservazione e la ottimale tenuta
della costruenda strada: il Collegio sottolinea come la predisposizione di tale
progetto di manutenzione fosse condizione ineludibile per la erogazione
dell'integrale contributo CASMEZ. Di conseguenza, sottolinea ancora il Collegio
la mancata adozione di tale piano ha di fatto impedito l'ottenimento
dell'integrale finanziamento dell'opera.
Tale condizione era contemplata negli accordi pattizi, era stata più
volte richiamata dalla stessa CASMEZ; conseguentemente, la mancata attivazione
degli uffici tecnici ed amministrativi
per la definizione di tale necessario elemento integrativo della piena
efficacia del contratto con la CASMEZ riveste i tratti della grave negligenza
ascrivibile alla condotta tanto dei vertici amministrativi dell'Ente, secondo
quanto prima spiegato, quanto a quella dell'organo tecnico preposto alla
vigilanza sulla corretta esecuzione dei lavori e del contratto.
Altra rilevante
omissione, ugualmente imputabile al geom. Pasquino, questo Giudice ritiene di
poter individuare nell'assenza di ogni dato o elemento certo ed attendibile sui
pur asseritamene eseguiti “lavori straordinari” dall'impresa Bitondo, a seguito
e per effetto delle avversità atmosferiche verificatesi nel novembre del 1976.
Ugualmente grave, come
giustamente sottolineato da Procura attrice, appare anche l'incertezza serbata
dalla Direzione lavori nella doverosa
attività di sollecitazione delle operazioni di collaudo, la cui pronta definizione
avrebbe consentito al Comune di Ferrandina, Amministrazione appaltante, di non
subire le perniciose conseguenze poi derivate dalla analoga iniziativa parziale
attivata e definita dalla CASMEZ, e concretizzatesi nella legittima revoca del
contributo finanziario residuato dal collaudo parziale.
Appare, dunque, al
Collegio fondata, in quanto suffragata da riscontri fattuali evidenzianti
scostamenti comportamentali gravi tra il contenuto delle mansioni e dei compiti
riconducibili alla Direzione lavori e
l'esecuzione che degli
stessi è stata
in concreto assicurata,
l'emergenza di
precise responsabilità ascrivibili alla Direzione lavori
in ordine alla
produzione del danno oggi all'esame.
L'inerzia e la
superficialità accertate nelle modalità di governo della esecuzione dei lavori
di costruzione della strada hanno determinato la creazione di un vero e proprio
vuoto operativo, tradottosi nell'assenza
di ogni credibile e veritiero riferimento tecnico sul quale, e grazie al
quale, poter fondare una valida ed efficace difesa contrastante le ragioni
vantate dall'Impresa Bitondo.
La gravità delle
contestazioni che questo Giudice valuta come “giuste”, sì come mosse dalla
Procura Regionale alla Direzione lavori, si spiega in ragione del fatto che
l'attività spiegata dal Direttore dei lavori nel campo tecnico dell'esecuzione
dell'opera, attività che è poi quella in cui si esalta la sua funzione
essenziale, non è contenuta nei limiti ristretti di una generica sorveglianza o
di un semplice controllo, ma si dispiega in interventi attivi e dispositivi
posti in essere mediante ordini di
servizio ed istruzioni finalizzati - anche - ad assicurare la completa
esecuzione ed il perfetto adempimento degli obblighi nascenti dal contratto.
Ivi compreso, dunque, e nel caso di specie, quello inerente alla predisposizione del progetto di manutenzione della
costruenda strada, la cui adozione, come si è più volte detto, costituiva condizione ineludibile perché
potesse essere integralmente assicurato il finanziamento dell'opera.
In tal modo
individuate le individuali responsabilità rinvenibili nelle condotte - attive
ed omissive - serbate dai due soggetti oggi qui convenuti - Sindaco D'Amelio e Direttore dei lavori
geom. Pasquino, rispettivamente Capo
dell'Amministrazione
comunale e responsabile
dell'U.T.C. e della
Direzione dei lavori - il Collegio deve prendersi
cura di determinare l'entità del danno ascrivibile
alle predette condotte.
Premesso che il danno
complessivamente patito dall'Amministrazione comunale di Ferrandina per effetto
della complessa vicenda finora descritta risulta essere quello esattamente
determinato dalla Procura Regionale nell'atto di citazione oggi all'esame, e
quantificato in € 603.656,00 questo Giudice reputa che una significativa parte
dello stesso, quantificabile in una somma pari
a più della metà dell'importo predetto, e stimata in € 350.000,00, vada
addebitata a quei soggetti (Consiglieri comunali che adottarono la delibera di
riconoscimento dei debiti fuori bilancio, Segretario comunale Luciano Plati -
deceduto - ed altri funzionari di vertice che ebbero modo di esaminare e di
prendere visione degli sviluppi negativi che la vicenda in argomento andava
assumendo) che non risultano convenuti - né convenibili - nel presente
giudizio.
Le ragioni di tale
sensibile e significativa riduzione dell'area del danno risarcibile, ed
addebitabile agli odierni convenuti, questo Giudice rinviene nel contesto
motivazionale ed argomentativo sopra svolto, nel quale si è cercato di
dimostrare come la condotta dei soggetti oggi evocati nel presente giudizio,
per quanto rivestita di specifica e particolare gravità, non può assolutamente
essere considerata esclusiva del concorso di altre e diverse responsabilità,
comunque riconducibili all'azione amministrativa complessivamente demandata ad
altri organi istituzionali dell'Ente comunale.
Una maggiore
attenzione da questi
ultimi riservata alla
“involuzione” della vicenda amministrativa e
contrattuale all'esame di
questo Giudice avrebbe certamente prodotto iniziative
“sollecitatorie” miranti, in via generale e specifica, ad assicurare maggiore
cura sull'adempimento di chiari obblighi imposti dalla legge - e dal contratto
- la cui osservanza ed il cui rispetto avrebbero evitato la produzione delle
catastrofiche conseguenze finanziarie poi verificatesi.
Il Collegio reputa,
dunque, pienamente rispondente a criteri di effettività e giustizia, criteri
anche animati e vitalizzati da un limitato uso del potere riduttivo applicato
in considerazione della oggettiva complessità della vicenda “gestita” dagli
odierni convenuti, addebitare a questi ultimi la somma di € 100.000,00 cadauno
quale risarcimento del danno patito dal Comune di Ferrandina.
L'esercizio del potere
riduttivo, applicato attraverso la riduzione di ulteriori e complessivi €
53.656,00, segue la determinazione del danno erariale ascrivibile esattamente
ai due convenuti odierni, induce così questo Giudicante ad attribuire a
ciascuno di essi - secondo un
criterio equitativo - l'obbligo risarcitorio determinato in €
100.000,00 cadauno, comprensivi di rivalutazione monetaria.
Le spese seguono la
soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dei Conti,
Sezione Giurisdizionale per la Regione Basilicata, ogni contraria domanda ed
eccezione respinte:
a) condanna i sigg.ri Saverio D'AMELIO e Alberto PASQUINO al risarcimento del
danno in favore del
Comune di
Ferrandina
nella misura di € 100.000,00 ciascuno. Interessi legali dal
deposito della
sentenza fino al soddisfo;
b) le spese seguono la soccombenza e vengono determinate nella
misura di € 735,47=
Euro Settecentotrentacinque/47.=
Così deciso in
Potenza, nella Camera di Consiglio del 15 maggio 2007.
Il
Relatore
Il Presidente
dott. Giuseppe Tagliamonte dott. Adriano FESTA FERRANTE
F.to Giuseppe Tagliamonte F.to Adriano Festa Ferrante
Depositata in Segreteria il 24/09/2007
Il Dirigente
( dott. Tommaso Panza)
F.to Tommaso Panza