N. 26525 REPUBBLICA ITALIANA Sent.n. 146/11

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LOMBARDIA

composta dai Magistrati:

Antonio Marco CANU Presidente f.f.

Francesco LOMBARDO Consigliere

Adelisa CORSETTI Consigliere relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 26525 del registro di segreteria ad istanza della Procura regionale per la Lombardia contro i Sig.ri:

- Stefano OBERTI, nato a Bergamo il 2 settembre 1964, residente a Stezzano (BG), alla Via Marco Polo, n. 16/A, codice fiscale BRTSFN64P02A794H, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Andrea Di Lascio e Saul Monzani del foro di Bergamo, con elezione di domicilio presso il loro studio in Bergamo, Via Paleocapa, n. 6;

- Giovanni BARBERI FRANDANISA, nato a Pettineo (ME) il 15 ottobre 1965, residente a Bergamo in Via San Lazzaro, n. 7, codice fiscale BRBGNN65R15G522U, rappresentato e difeso dall’Avv. Samantha Battiston, con elezione di domicilio presso il suo studio in Magenta (MI), Viale dello Stadio, n. 68;

VISTI: il r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, art. 26; il r.d. 12 luglio 1934, n. 1214; il d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito dalla l. 14 gennaio 1994, n. 19; la l. 14 gennaio 1994, n. 20; il d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla l. 20 dicembre 1996, n. 639; il c.p.c., artt. 131, 132 e 133.

VISTO l’atto introduttivo.

LETTI gli atti e i documenti di causa.

UDITI, nella pubblica udienza del 16 febbraio 2011, il Consigliere relatore Adelisa Corsetti, gli Avv.ti Andrea Di Lascio e Samantha Battiston ed il Pubblico Ministero in persona del Vice procuratore generale Gaetano Berretta.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione depositato il 30 giugno 2010, la Procura regionale per la Lombardia ha convenuto in giudizio i Sig.ri Stefano OBERTI e Giovanni BARBERI FRANDANISA in qualità, rispettivamente, di Sindaco e Segretario del Comune di Stezzano (BG), per sentirli condannare al risarcimento del danno, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio, in favore dell’ente locale, della somma di euro 174.157,16, con una ripartizione dell’addebito in parti uguali, in relazione all’ingiustificato trattamento economico lordo percepito dal dott. BARBERI FRANDANISA per la funzione di Direttore generale negli anni 2007 e 2008, rispetto all’analogo trattamento erogato dallo stesso ente locale in favore dei Segretari/Direttori generali nominati successivamente alla cessazione del rapporto lavorativo del medesimo.

La Procura regionale ha ricordato che il predetto ente ha attribuito al Segretario comunale le funzioni aggiuntive di Direttore generale, la prima volta con Decreto sindacale 12 novembre 1998, n. 23, previa deliberazione G.C. n. 286/98, riconoscendo al dott. Eligio PARENTE un’indennità aggiuntiva di euro 18.592,00 lordi annui per 13 mensilità. Il successivo Segretario comunale, dott.ssa Angela Lorella DI GIOIA, condiviso con l’amministrazione locale di Lallio (BG), a seguito di convenzionamento di segreteria tra i due Comuni, ha beneficiato di una indennità aggiuntiva pari ad euro 1.430,19 mensili lordi su 13 mensilità, su disposizione del Sindaco OBERTI. Il dott. BARBERI FRANDANISA, nominato con decorrenza 1° febbraio 2007, dopo il recesso dalla convenzione di segreteria con il Comune di Lallio, ha, invece, fruito di una indennità aggiuntiva, fissata nella ragguardevole somma mensile lorda di euro 7.258,35 <<per 14 mensilità di cui 2 figurative della tredicesima (da erogarsi a giugno e dicembre) con tutti i riflessi previdenziali, assistenziali e di fine rapporto, oltre che fiscali>> (decreto sindacale 1° febbraio 2007, n. 4).

Dagli atti istruttori è emerso che nel corso dell’anno 2007 (periodo febbraio – dicembre, per 11 mensilità) il dott. BARBERI FRANDANISA ha percepito dal Comune di Stezzano emolumenti relativi alla funzione aggiuntiva di Direttore Generale per complessivi euro 93.742,09 oltre agli oneri riflessi, pari ad euro 30.278,70, per un totale lordo di euro 124.020,79. La somma è stata corrisposta oltre al trattamento salariale principale spettante per la funzione di Segretario comunale, comprensivo delle indennità di posizione e di risultato e dei diritti di rogito, in relazione al quale il complessivo esborso dell’ente, comprensivo degli oneri riflessi, è risultato pari ad euro 83.135,88. Per le prestazioni lavorative svolte dal Segretario/Direttore generale dott. BARBERI FRANDANISA, nel corso dell’anno 2007, il Comune di Stezzano ha sopportato una spesa complessiva di euro 207.156,67. Nel corso dell’anno 2008 (periodo gennaio – novembre) il dott. BARBERI FRANDANISA ha percepito dal Comune di Stezzano emolumenti relativi alla funzione aggiuntiva di Direttore generale per complessivi euro 93.742,09 oltre agli oneri riflessi, pari ad euro 30.278,70, per un totale lordo di euro 124.020,79. La somma è stata corrisposta in aggiunta al trattamento salariale principale per la funzione di Segretario comunale, comprensivo delle indennità di posizione e di risultato e dei diritti di rogito, in relazione al quale il complessivo esborso dell’ente, comprensivo degli oneri riflessi, è risultato pari ad euro 100.281,77. Per le prestazioni lavorative svolte dal Segretario/Direttore generale dott. BARBERI FRANDANISA, nel corso dell’anno 2008, il Comune di Stezzano ha sopportato una spesa complessiva di euro 224.302,56. L’obiettiva rilevanza finanziaria del trattamento salariale complessivo del dott. BARBERI FRANDANISA era stata evidenziata dai mass media nel corso dell’autunno 2008 determinando una situazione di tensione presso l’amministrazione locale, culminata con le dimissioni del Segretario/Direttore generale convenuto e la cessazione del suo rapporto lavorativo con il Comune di Stezzano, dal dicembre 2008.

E’ stato, quindi, nominato quale Segretario comunale, in una prima fase, il dott. Vittorio CARRARA, previa convenzione di segreteria con il Comune di Cividate al Piano (BG) e, a decorrere dal 1° settembre 2009, il dott. Eligio PARENTE, sulla base di una nuova convenzione di segreteria con i Comuni di Ciserano (BG) e Lenna (BG). Entrambi risultano essere stati nominati Direttori generali (decreti del Sindaco OBERTI, rispettivamente, in data 15 gennaio 2009, n. 3 e 3 settembre 2009, n. 14), con attribuzione di una indennità aggiuntiva pari ad euro 2.500,00 mensili lorde per il dott. CARRARA, e ad euro 33.000,00 annue lorde per 13 mensilità per il dott. PARENTE.

La diversa misura dell’indennità di direzione generale riconosciuta al dott. BARBERI FRANDANISA, rispetto a quella fruita dai Segretari comunali/Direttori generali successivamente nominati, è apparsa irrazionale e produttiva di danno erariale calcolato, appunto, nella differenza tra le somme lorde percepite dal dott. BARBERI FRANDANISA nel periodo di tempo in cui ha svolto le funzioni di Direttore Generale (due anni per 11 mensilità in ciascun anno) e le somme lorde erogate in favore dei Segretari/Direttori generali CARRARA e PARENTE, nello stesso arco temporale (22 mensilità).

Il danno erariale è stato determinato come segue:

euro 124.020,79 -…… indennità BARBERI FRANDANISA (11 mesi) euro 36.942,21 = ….. indennità CARRARA – PARENTE (11 mesi)

euro 87.078,58 x 2 annualità = euro 174.157,16

Il predetto danno è stato ripartito dalla Procura in parti uguali tra il Sindaco OBERTI che ha disposto la nomina illecita e il Segretario/Direttore generale dott. BARBERI FRANDANISA che, nell’ambito della sua funzione di garante della legalità dell’azione amministrativa dell’ente, non ha rilevato la palese irrazionalità dell’atto e ne ha per contro beneficiato.

La Procura regionale non ha contestato la scelta di fondo di nominare il Segretario comunale nel ruolo di Direttore generale, in un ente di ridotte dimensioni, qual è Stezzano, in relazione alla facoltà, concessa dall’art. 108, co. 4, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, di procedere in tal senso, bensì l’abnormità del trattamento aggiuntivo riconosciuto al dott. BARBERI FRANDANISA, che è stato aumentato rispetto a quello erogato in favore del precedente Segretario DI GIOIA (euro 1.430,19 su 13 mensilità) in misura superiore al 500 %. Tutto ciò, nella contestazione della Procura, senza una particolare motivazione della scelta di aumentare l’emolumento e in assenza di problematiche gestionali specifiche, di carenze di organico o di altre ragioni che potessero determinare tale esigenza – a prescindere dalla totale carenza di motivazione nell’atto di nomina – per la remunerazione di attività che erano sostanzialmente sovrapponibili a quelle poste in essere dal Segretario/Direttore generale precedente.

Ha aggiunto la Procura che la contestazione di danno non è esclusa dal divieto, posto dall’art. 1 della l. n. 20 del 1994, di sindacare le scelte di merito, poiché la norma lascia intatto il controllo giurisdizionale delle modalità di esercizio del potere discrezionale, così da consentire il vaglio del comportamento tenuto dai convenuti sotto il profilo della palese illogicità e della irragionevolezza.

Il Sindaco OBERTI, costituito in giudizio con memoria depositata il 26 gennaio 2011, ha evidenziato che:

a) la quantificazione del trattamento salariale del Direttore generale è rimessa ad una valutazione discrezionale del Sindaco, il quale ha tenuto conto, nella specie, dell’alta professionalità del dott. BARBERI FRANDANISA e della complessità dei compiti a lui assegnati;

b) tramite il proficuo operato del Direttore sono stati raggiunti obiettivi di grande rilevanza (rinegoziazione della concessione per la gestione della rete gas, contributi finanziari in favore dell’ente, revisione dell’organigramma dell’ente) che hanno consentito al Comune di Stezzano di ottenere evidenti vantaggi concreti e ingenti risorse;

c) senza il proficuo apporto del dott. BARBERI FRANDANISA, il Comune di Stezzano avrebbe dovuto <<attingere a competenze esterne per la gestione dei procedimenti amministrativi sopradescritti>>.

Ha aggiunto che il criterio di calcolo non tiene conto della diversa posizione lavorativa dei Segretari/Direttori generali le cui retribuzioni sono state utilizzate dalla Procura regionale ai fini della determinazione del pregiudizio erariale: a fronte di un impegno a tempo pieno del dott. BARBERI FRANDANISA, il Segretario comunale precedente (dott.ssa DI GIOIA) era impiegato all’80 % mentre il successivo (dott. CARRARA) era impiegato al 60 %. Pertanto, il danno dovrebbe essere commisurato alla retribuzione percepita dal convenuto nell’ente di provenienza, il Comune di Albino (BG).

Il dott. BARBERI FRANDANISA, costituito in giudizio con memoria depositata il 26 gennaio 2011, ha parimenti contestato la ricostruzione compiuta dall’organo requirente evidenziando, in particolare, che la retribuzione del Direttore generale, ai sensi dell’art. 44 del CCNL dei Segretari Comunali, è limitabile soltanto in funzione delle risorse disponibili e della capacità di spesa dell’ente, risultando per il resto rimessa <<alla più ampia discrezionalità nella determinazione della sua misura….>>. Il dott. BARBERI FRANDANISA ha, inoltre, sottolineato i grandi benefici che la sua professionalità ha prodotto in favore del Comune di Stezzano ed ha, infine, rilevato che il comportamento tenuto non può essere qualificato come gravemente colposo in quanto non connotato da trascuratezza e da negligenza.

All’udienza, l’Avv. Di Lascio, per il Sindaco OBERTI, ha ricordato la legittimità dell’atto di nomina del Segretario/Direttore generale, per cui la ragionevolezza della scelta, unico elemento in contestazione, deve essere valutata alla luce delle importanti emergenze che il Comune era tenuto ad affrontare. La proporzionalità e l’adeguatezza del trattamento riconosciuto al dott. BARBERI FRANDANISA sono, appunto, da rapportare alla situazione concreta dell’ente locale al momento della nomina e ai risultati raggiunti dal nominato.

L’Avv. Battiston, per il Segretario BARBERI FRANDANISA, ha rammentato che non vi è stata violazione di norme, neppure quelle sui tetti di spesa dei Direttori generali degli enti pubblici, e che occorre effettuare un bilanciamento tra i costi sostenuti e i vantaggi conseguiti dall’ente.

Il P.M. ha ribadito che l’azione amministrativa deve essere governata dai principi di buona amministrazione richiamati dall’art. 97 Cost. e dall’art. 1, l. 7 agosto 1990, n. 241. Nella fattispecie, ha osservato che è stato violato ogni ragionevole criterio in materia di determinazione discrezionale della retribuzione, tanto più che la nomina del Direttore generale nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è una mera facoltà dell’ente locale, mentre la figura è istituzionalizzata nei comuni maggiori. Nel merito, ha ricordato che il dott. BARBERI FRANDANISA non ha dato seguito all’art. 197, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 267 del 2000, in materia di verifiche e di controllo di gestione.

L’Avv. Di Lascio ha replicato sulla sussistenza di una motivazione per l’attribuzione dell’incarico di Direttore generale, sintetica ma presente ed ha invitato il Collegio a valutare se l’azione dell’amministrazione comunale di Stezzano sarebbe stata ugualmente efficace ed efficiente senza la meritoria opera del Segretario/Direttore generale dott. BARBERI FRANDANISA.

Al termine della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. La richiesta di condanna della Procura regionale riguarda la condotta illecita del Sindaco e del Segretario/Direttore generale del Comune di Stezzano (BG), i quali avrebbero concordato un trattamento economico lordo per la funzione di Direttore generale, negli anni 2007 e 2008, assolutamente ingiustificato, se rapportato all’analogo trattamento erogato dallo stesso ente locale in favore dei Segretari/Direttori generali successivamente nominati.

L’organo requirente, diversamente da quanto evidenziato in analoghe fattispecie (ex multis, v. Corte conti, Sezione Lombardia, 29 settembre 2010, n. 510), non ravvisa elementi di danno in merito alla decisione, da parte di un Comune con numero di abitanti inferiore a 15.000, quale quello di Stezzano (BG), di nominare il Segretario comunale nel ruolo di Direttore generale, così esercitando la facoltà prevista dall’art. 108, comma 4, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Peraltro, la relativa problematica è stata risolta in via legislativa. L’art. 2, comma 186, l. 23 dicembre 2009, n. 191, comma modificato dall'art. 1, comma 1-quater, d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla l. 26 marzo 2010, n. 42, così dispone: <<Al fine del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, i comuni devono adottare le seguenti misure: …. d) soppressione della figura del direttore generale, tranne che nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti>>. Ai sensi dell’art. 1, comma 2, del citato d.l. n. 2 del 2010, le predette disposizioni si applicano <<dalla data di scadenza dei singoli incarichi … dei direttori generali in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto>>.

Nella fattispecie, la questione controversa concerne l’elevata retribuzione attribuita dal Sindaco al dott. BARBERI FRANDANISA, per la funzione di Direttore generale, superiore del 500 % alla misura accordata dallo stesso Sindaco al precedente Segretario, per cui il trattamento complessivo fruito dal medesimo, nel periodo gennaio-novembre 2008, comprensivo della predetta indennità aggiuntiva, è risultato pari ad euro 224.302,56. Si tratta di un trattamento economico rilevante, che si avvicina ai limiti massimi del trattamento economico onnicomprensivo a carico delle pubbliche finanze stabilito dall’art. 3, commi da 44 a 52-bis, l. 24 dicembre 2007, n. 244, con riferimento al trattamento del primo presidente della Corte di cassazione; limiti poi dettagliati con circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, 24 gennaio 2008, n. 1 (tetto massimo: euro 289.984,00 annui lordi) e, per quanto concerne i compensi aggiuntivi, con d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 195.

2. Circa l’illegittimità della condotta produttiva di danno, si premette che le richiamate norme primarie non hanno stabilito la misura della predetta indennità, né l’entità del compenso è stata fissata dalla contrattazione collettiva: l’art. 44, CCNL Segretari comunali e provinciali per il quadriennio normativo 1998-2001 e per il biennio economico 1998–1999, sottoscritto il 16 maggio 2001 (le cui disposizioni sono state confermate con il CCNL per il quadriennio normativo 2006–2009 e per il biennio economico 2006-2007, sottoscritto il 14 dicembre 2010) dispone che << Al segretario comunale e provinciale, a cui siano state conferite funzioni di direttore generale, ai sensi dell’art. 108 del T.U. n. 267/2000, nell’ente dove svolge le sue funzioni, viene corrisposta in aggiunta alla retribuzione di posizione in godimento una specifica indennità, la cui misura è determinata dall’ente nell’ambito delle risorse disponibili e nel rispetto della propria capacità di spesa>>.

Le norme, di rango primario e di fonte contrattuale, consentono, quindi, l’esercizio del potere discrezionale da parte dell’ente datore di lavoro, in materia di determinazione dell’indennità di direzione generale.

2.1. Resta da verificare se l’esercizio di tale potere sia stato, nella specie, correttamente esercitato, posto che l’attività discrezionale è attività non libera ma vincolata nel fine. Le finalità dell’agire amministrativo sono riconducibili ai concetti di buon andamento e di imparzialità, canonizzati nell’art. 97 Cost. In attuazione del dettato costituzionale, l’art. 1, comma 1, l. 7 agosto 1990, n. 241, modificato dall’art. 1, l. 11 febbraio 2005, n. 15, e successivamente dall’art. 7, comma 1, lett. a), l. 18 giugno 2009, n. 69, stabilisce che << L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità , di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell'ordinamento comunitario>>.

La violazione dei suddetti principi attiene non al merito ma alla legittimità dell’azione amministrativa, la cui osservanza può essere oggetto di sindacato giurisdizionale, come da tempo riconosciuto da parte della giurisprudenza amministrativa, contabile e di legittimità: l’eccesso di potere è, appunto, il tipico vizio della discrezionalità amministrativa, lo strumento che consente al giudice di controllare la corretta applicazione dei canoni di legittimità da parte di chi agisce per conto della p.a., e di valutare la compatibilità e l’adeguatezza delle scelte di merito con i fini pubblici dell’ente. Trattandosi di principi e clausole generali, il controllo segue i parametri della razionalità e della ragionevolezza (Cass. sez. un., 28 marzo 2006, n. 7024; id., sez. un., 29 settembre 2003, n. 14488; id., sez. un., 29 gennaio 2001, n. 33; Cons. Stato, sez. VI, 1° febbraio 1999, n. 99). Unico limite è rappresentato dalla cosiddetta <<riserva di amministrazione>> che impone al giudice di arrestare il sindacato sulla soglia della legittimità, senza penetrare nel merito delle scelte riservate all'amministrazione (Cass. sez. un., 3 novembre 2005, n. 21291; id., sez. un., 8 marzo 2005, n. 4956; C. conti, sez. riun., 3 giugno 1996, n. 30/A).

Nel quadro sopra delineato, non ha carattere innovativo la disposizione recata dall’art. 1, comma 1, primo periodo, l. 14 gennaio 1994, n. 20 (come modificato dall’art. 2, d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla l. 20 dicembre 1996, n. 639), secondo cui <<La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata agli atti e alle omissioni commesse con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali>>.

Contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa, la predetta disposizione conferma i principi consolidati in tema di sindacato del giudice contabile sull’attività discrezionale della p.a. (richiamati, significativamente, con la locuzione <<ferma restando>>), in quanto <<il comportamento contra legem del pubblico amministratore non è mai al riparo dal sindacato non potendo esso costituire esercizio di una scelta discrezionale insindacabile>> (Cass. sez. un., 17 marzo 2010, n. 6410/ord.).

Se, come è vero, la citata disposizione <<non può costituire uno schermo di protezione per le decisioni irragionevoli o assunte in violazione di norme di legge, che abbiano causato un danno erariale>> (C. conti, Sezione Campania, 24 gennaio 2011, n. 104; id., Sezione Sicilia, 15 ottobre 2010, n. 2152), non è precluso al giudice conoscere della legittimità della scelta amministrativa, nella specie concernente la determinazione, da parte dell’ente locale, della remunerazione aggiuntiva spettante al Segretario/Direttore generale.

2.2. In buona sostanza, occorre verificare se sono stati rispettati i criteri della ragionevolezza, della razionalità e della congruità rispetto ai fini dell’ente locale, nell’attribuire un compenso particolarmente elevato rispetto al canone ordinario, tanto più considerando che il consistente aumento della retribuzione è stato concesso nonostante le attività di direzione generale svolte dal dott. BARBERI FRANDANISA fossero sostanzialmente sovrapponibili a quelle poste in essere dal Segretario/Direttore generale precedente.

Tra i fini che disciplinano l’attività degli enti locali, si rammentano i principi di coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 119, co. 1, Cost., da cui discende il concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica. Nella legislazione primaria già vigente all’epoca dei fatti, tali principi sono declinati, per gli enti sottoposti al patto di stabilità interno (tra cui il Comune di Stezzano, ente con più di 5.000 abitanti), nell’obbligo di riduzione delle spese di personale posto dall’art. 1, co. 557, l. 27 dicembre 2006, n. 296 e nei vincoli alle spese di personale stabiliti dall’art. 1, comma 198, l. 23 dicembre 2005, n. 266 (misure necessarie a garantire che le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, non superino per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell’anno 2004 diminuito dell'1 %).

La ragionevolezza della scelta operata dai soggetti convenuti non può prescindere dal quadro normativo sopra delineato se, come ritenuto dal legislatore nazionale, il concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica è un aspetto cruciale nei rapporti tra Stato ed autonomie locali, in particolare dopo la modifica del titolo V della Costituzione.

Afferma la difesa che il provvedimento di attribuzione delle funzioni di Direttore generale (decreto sindacale 1° febbraio 2007, n. 4) non è censurabile sotto il profilo della legittimità, per la presenza di una motivazione, ancorché sintetica. Il Collegio ritiene, invece, che la motivazione dell’atto non fosse idonea a dare contezza di problematiche gestionali specifiche tali da giustificare una tale macroscopica deviazione dal canone ordinario. La motivazione del decreto sindacale 1° febbraio 2007, n. 4, non aggiunge nulla rispetto ai decreti di nomina degli altri Segretari/Direttori generali, mentre sarebbe stata necessaria un’apposita motivazione per giustificare l’attribuzione, al dott. BARBERI FRANDANISA, di un trattamento economico completamente diverso da quello fruito dal precedente Segretario/Direttore generale (+ 500 %) e dai successivi (+ 300 %).

La difesa sostiene che la ragguardevole remunerazione accordata al dott. BARBERI FRANDANISA sia stata ampiamente ripagata dai vantaggi conseguiti dall’ente grazie al proficuo apporto del medesimo e che la valutazione di proporzionalità e di adeguatezza del maggior esborso dovrebbe tener conto di tali elementi (concrete difficoltà dell’ente locale al momento della nomina e risultati raggiunti dal nominato). Tuttavia ciò non risulta dall’atto e, soprattutto, non poteva essere noto al momento della deliberazione di un trattamento economico così elevato. Allo stesso modo, il controllo giurisdizionale delle modalità di esercizio del potere discrezionale, sotto il profilo della palese illogicità e della irragionevolezza, è effettuato ex ante, secondo quanto presumibilmente poteva essere conosciuto al momento in cui la determinazione è stata adottata.

3. Alla luce di quanto sopra esposto, sussiste l’illegittimità della scelta operata dall’ente locale di riconoscere al dott. BARBERI FRANDANISA un trattamento economico, a titolo di indennità di direzione generale, assolutamente non giustificato.

A tal fine, sono irrilevanti gli obiettivi raggiunti dall’ente datore di lavoro grazie al positivo apporto del medesimo (rinegoziazione della concessione per la gestione della rete gas, contributi finanziari in favore dell’ente, revisione dell’organigramma dell’ente), in quanto la prestazione lavorativa, in particolare quella di livello dirigenziale (cui è assimilabile la posizione dei Segretari comunali), deve tendere ad ottenere i risultati programmati e i contratti di categoria prevedono specifici istituiti per l’incentivazione della produttività (indennità di posizione e di risultato, di cui il dott. BARBERI FRANDANISA risulta aver beneficiato nella misura massima per gli anni 2007-2008). Peraltro, insieme ai riferiti risultati positivi, si ricorda che il dott. BARBERI FRANDANISA non ha dato corso agli adempimenti previsti dall’art. 197, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 267 del 2000, in materia di verifiche e di controllo di gestione, come attestato dall’Amministrazione comunale con nota del 6 aprile 2010.

Il vizio dell’atto (decreto sindacale 1° febbraio 2007, n. 4) ridonda in illiceità del comportamento tenuto dai convenuti, trattandosi di condotta che ha cagionato un rilevante danno all’ente locale ed ascrivibile ad un atteggiamento gravemente colposo da parte dei convenuti: il Sindaco per aver adottato il provvedimento e il Segretario/Direttore generale per aver beneficiato dell’elevato compenso senza rilevarne l’irragionevolezza. Tenendo conto delle conoscenze disponibili al momento dell’adozione del decreto sindacale di nomina e del contesto lavorativo in cui il dott. BARBERI FRANDANISA avrebbe operato (Comune di 12.000 abitanti, privo di dirigenza, con un organico di circa 50 dipendenti), risulta evidente che i convenuti abbiano agito con notevole spregiudicatezza e dispregio delle più elementari regole di prudenza e di buona amministrazione, avendo concordato un compenso decisamente fuori linea sia rispetto alle retribuzioni del personale dirigente al servizio di una pubblica amministrazione e sia in relazione a quanto percepito dal dott. BARBERI FRANDANISA nell’ente di provenienza allo stesso titolo (euro 3.098,75 mensili lordi erogati dal Comune di Albino, a fronte di euro 7.258,35, per 14 mensilità riconosciuti dal Comune di Stezzano).

Inoltre, la gravità della colpa va apprezzata con riferimento alle specifiche disposizioni richiamate al punto 2.2., in materia di contenimento delle spese di personale da parte degli enti locali. Alla luce dei vincoli posti dal legislatore nazionale, appare ancor più censurabile il comportamento dei convenuti che, con la scelta effettuata, hanno sottratto rilevanti risorse destinate a fornire servizi essenziali ai cittadini e, comunque, a finanziare una diversa spesa di personale che, probabilmente, avrebbe recato maggiore utilità all’ente e alla comunità amministrata.

4. Il danno, da ripartire tra i convenuti in parti uguali, è stato quantificato dalla Procura attrice nella differenza tra le somme lorde percepite dal dott. BARBERI FRANDANISA nel periodo di tempo in cui ha svolto le funzioni di Direttore Generale (anni 2007-2008 per 22 mensilità) e le somme lorde erogate in favore dei Segretari/Direttori Generali suoi successori, CARRARA e PARENTE, nello stesso arco temporale (22 mensilità), a titolo di indennità di direzione generale. Considerando che il BARBERI FRANDANISA ha percepito, per 11 mesi all’anno, un’indennità pari ad euro 124.020,79, a fronte di un compenso di euro 36.942,21 percepito dai successori CARRARA e PARENTE, nello stesso periodo, il danno consiste in euro 174.157,16 (euro 87.078,58 x 2 annualità).

Il Collegio ritiene che il danno in questione debba essere valutato in via equitativa, tenendo conto della prestazione lavorativa effettivamente resa dal dott. BARBERI FRANDANISA e dell’utilità che il Comune ne ha ricavato, la cui misura è indicativamente rappresentata dall’indennità di direzione generale percepita dai successivi Segretari comunali. Ritenuta la congruità del parametro di determinazione del danno indicato dalla Procura regionale, il Collegio accoglie la richiesta di condanna di cui in citazione e, allo stesso tempo, considera irrilevante la specifica eccezione sollevata dalla difesa del Sindaco OBERTI, in quanto il metodo di calcolo ivi suggerito conduce a un risultato meno favorevole ai convenuti: l’indennità di direzione generale percepita dal BARBERI FRANDANISA nel Comune di Albino (euro 3.098,75 mensili lordi) è, infatti, inferiore a quella assunta dalla Procura a termine di raffronto (euro 36.942,21 per 11 mesi).

5. Sussistono gli ulteriori elementi fondanti la responsabilità amministrativo-contabile: la qualifica di amministratori pubblici dei convenuti e il nesso causale tra il decreto sindacale di attribuzione dell’indennità aggiuntiva e la produzione del danno patrimoniale all’ente locale.

La condanna alle spese segue la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia, definitivamente pronunciando,

condanna

i Sig.ri Stefano OBERTI e Giovanni BARBERI FRANDANISA al risarcimento del danno in favore del Comune di Stezzano, della somma complessiva di euro 174.157,16, con ripartizione dell’addebito in parti uguali, comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre a interessi legali dalla data della presente sentenza al soddisfo.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in € 496,89 (quattrocentonovantasei/89).

Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 16 febbraio 2011.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE F.F.

(Dott. Adelisa Corsetti) (Dott. Antonio Marco Canu)

Depositata in Segreteria 15/03/2011

IL DIRIGENTE